中國地震局地球物理研究所研究員、特聘專(zhuān)家 高孟潭

習近平總書(shū)記指出，同自然災害抗爭是人類(lèi)生存發(fā)展的永恒課題。提高自然災害防治能力，是實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的必然要求，是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全的大事，也是對我們黨執政能力的重大考驗。近日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家應急體系規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），圍繞推進(jìn)應急管理體系和能力現代化，把握應急管理體制改革后的第一個(gè)五年規劃期，緊盯自然災害防治和安全生產(chǎn)兩大重要領(lǐng)域，立足“防”與“救”兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節，突出頂層設計，提出“十四五”時(shí)期國家應急體系的發(fā)展目標、主要任務(wù)和重點(diǎn)工程，對于構建統一領(lǐng)導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，提升我國重大自然災害風(fēng)險防控和應急處置能力，保障社會(huì )主義現代化強國目標的實(shí)現具有十分重大的意義。

“十四五”時(shí)期自然災害風(fēng)險形勢研判科學(xué)準確

《規劃》總結了“十三五”時(shí)期防災減災救災能力建設取得的新進(jìn)展，全面深入分析了“十四五”時(shí)期自然災害防治面臨的新挑戰，科學(xué)精準把握了統籌發(fā)展和安全、構建新發(fā)展格局、深入實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略等帶來(lái)的新機遇?？偟膩?lái)說(shuō)，“十四五”時(shí)期我國面臨的自然災害風(fēng)險形勢依然復雜嚴峻。

一是我國災害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重這一基本國情沒(méi)有變。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。據統計，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等災害的高風(fēng)險區；58%的國土、82%的省會(huì )、60%的地級市、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區；69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災害風(fēng)險。改革開(kāi)放以來(lái)，我國年均因自然災害直接經(jīng)濟損失占國內生產(chǎn)總值（以下簡(jiǎn)稱(chēng)相對損失）穩步下降，相對損失20世紀80年代在7%以上，而2010年以來(lái)的相對損失在0.7%左右，平均每年降低0.15個(gè)百分點(diǎn)。但是，年均自然災害直接經(jīng)濟損失絕對值（以下簡(jiǎn)稱(chēng)絕對損失）上升趨勢明顯，絕對損失從20世紀80年代至90年代的2321億元上升到2010年至2018年超過(guò)4282億元，并長(cháng)期處于高位徘徊，預計隨著(zhù)我國GDP總量的繼續增長(cháng)，災害絕對損失還有可能進(jìn)一步上升。

二是自然災害的突發(fā)性、異常性愈發(fā)明顯。隨著(zhù)全球氣候變暖，我國自然災害風(fēng)險進(jìn)一步加劇，極端天氣趨強趨重趨頻，臺風(fēng)登陸更加頻繁、強度更大，降水分布不均衡、氣溫異常變化等因素導致洪澇、干旱、高溫熱浪、低溫雨雪冰凍、森林草原火災發(fā)生的可能性增大，重特大地震災害風(fēng)險形勢嚴峻復雜，災害的突發(fā)性和異常性愈發(fā)明顯。20世紀以來(lái)，平均每五年發(fā)生一次7.5級以上地震，每十年發(fā)生一次8級以上地震。21世紀以來(lái)，年均登陸我國大陸的12級以上臺風(fēng)4.1個(gè)，比20世紀90年代增加了46%。

三是大災巨災風(fēng)險積聚，風(fēng)險防控難度更大。隨著(zhù)城鎮化、工業(yè)化的持續推進(jìn)，我國中心城市、城市群迅猛發(fā)展，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，高層建筑不斷涌現，高壩大庫與梯級水庫不斷建設，高鐵里程和速度不斷增加，交通、電力、通訊、供氣、供油等重大基礎設施、生命線(xiàn)工程大量建設。據統計，地震高烈度區的64個(gè)百萬(wàn)人口以上規模的大城市累計建成區面積為16.4萬(wàn)平方公里，人口數量達2.5億人，GDP達20萬(wàn)億元。城市空間組織更加緊湊，由于城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局對重大自然災害風(fēng)險考慮不夠、管控不足，使得災害鏈條不斷延長(cháng)，脆弱性、衍生性、復雜性不斷變強，防控與處置更加復雜。

“十四五”時(shí)期自然災害防治目標設置合理精確

“十四五”時(shí)期是開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標進(jìn)軍的第一個(gè)五年。習近平總書(shū)記堅持歷史唯物主義，將防災減災救災工作作為衡量執政黨領(lǐng)導力、檢驗政府執行力、評判國家動(dòng)員力、體現民族凝聚力的重要方面，要求全面提高國家綜合防災減災救災能力?！兑巹潯肪o緊圍繞黨的十九屆五中全會(huì )提出的應急管理主要目標，與“十四五”時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展主要目標銜接，提出我國自然災害防治方面的主要發(fā)展目標。

在總體目標上，《規劃》明確到2025年防范化解重大安全風(fēng)險體制機制不斷健全，安全生產(chǎn)、綜合防災減災形勢趨穩向好，自然災害防御水平明顯提高，全社會(huì )防范和應對處置災害事故能力顯著(zhù)增強。在應急管理體制機制方面，領(lǐng)導體制、指揮體制、職能配置、機構設置、協(xié)同機制更趨合理，應急管理隊伍建設、能力建設、作風(fēng)建設取得重大進(jìn)展，應急管理機構基礎設施、裝備條件大幅改善，工作效率、履職能力全面提升。在災害事故風(fēng)險防控方面，安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理機制進(jìn)一步完善，多災種和災害鏈綜合監測、風(fēng)險早期感知識別和預報預警能力顯著(zhù)增強，城鄉基礎設施防災能力、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)水平大幅提升。在大災巨災應對準備方面，綜合救援、專(zhuān)業(yè)救援、航空救援力量布局更加合理，應急救援效能顯著(zhù)提升，應急預案、應急通信、應急裝備、應急物資、應急廣播、緊急運輸等保障能力全面加強。

在指標設置上，《規劃》在繼承“十三五”規劃指標體系的基礎上，與國家“十四五”規劃綱要相銜接，科學(xué)選取統計基礎扎實(shí)、最具有代表性的指標，設置年均因自然災害直接經(jīng)濟損失占國內生產(chǎn)總值比例、年均每百萬(wàn)人口因自然災害死亡率、年均每十萬(wàn)人受災人次3項預期指標。在指標預期值設定方面，堅持實(shí)事求是，既明確未來(lái)防災減災救災工作的重心、營(yíng)造良好預期，又從客觀(guān)實(shí)際出發(fā)，充分考慮自然災害發(fā)生的不確定性，適當留有余地。

“十四五”時(shí)期自然災害防治措施部署系統有力

“居安思危，思則有備，有備無(wú)患?！薄兑巹潯妨⒆恪胺来箅U、救大災”，堅持綜合減災理念，堅持以防為主、防抗救相結合，緊緊抓住“防”和“救”這兩大環(huán)節，著(zhù)眼解決當前自然災害防治領(lǐng)域最現實(shí)、最緊迫的突出問(wèn)題，部署防范化解重大風(fēng)險、加強應急力量建設和強化災害應對準備等重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)施風(fēng)險防控能力提升工程和巨災應對能力提升工程，努力實(shí)現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從減少災害損失向減輕災害風(fēng)險轉變。

一是系統部署防范化解各類(lèi)重大自然災害風(fēng)險?！兑巹潯穼⒎婪痘庵靥卮笞匀粸暮︼L(fēng)險作為應急管理工作核心任務(wù)，充分認識災害事故的分布規律和致災機理，既要警惕“黑天鵝”，也要防范“灰犀?！??！兑巹潯访鞔_，探索建立自然災害紅線(xiàn)約束機制，加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控，嚴格控制區域風(fēng)險等級及風(fēng)險容量，編制自然災害風(fēng)險和防治區劃圖。優(yōu)化自然災害監測站網(wǎng)布局，完善應急衛星觀(guān)測星座，構建空、天、地、海一體化全域覆蓋的災害事故監測預警網(wǎng)絡(luò )。提升自然災害防御工程標準和重點(diǎn)基礎設施設防標準，提高重大設施設防水平。到2025年，自然災害防御水平明顯提升，多災種和災害鏈綜合監測、風(fēng)險早期感知識別和預警預報能力顯著(zhù)增強，災害事故信息上報及時(shí)準確，災害預警信息發(fā)布公眾覆蓋率達到90%。

二是有力做好同時(shí)應對兩場(chǎng)大災巨災的應急準備。大災巨災具有災區范圍廣、受災規模大，災情復雜多變，災害影響嚴重，應對處置難度大等特點(diǎn)。如我國發(fā)生8級大震，烈度8度及以上的重災區面積將達到數萬(wàn)平方公里，可能包括數十個(gè)大中城市，人員死亡可能達到數十萬(wàn)，重傷人員可能達到數百萬(wàn)，需要短期或長(cháng)期安置的人員可能超過(guò)千萬(wàn)。交通與通信設施的毀壞將嚴重阻礙救援行動(dòng)。生命線(xiàn)基礎設施嚴重毀壞會(huì )導致基本公共服務(wù)與基本物資供應嚴重缺失，嚴重影響社會(huì )經(jīng)濟運轉和社會(huì )秩序維持。強化應急預案準備，加強預案制修訂過(guò)程中的風(fēng)險評估、情景構建和應急資源調查，組織開(kāi)展實(shí)戰化的應急演練?！兑巹潯访鞔_，國家綜合性消防救援隊伍實(shí)行嚴肅的紀律、嚴密的組織，按照準現役、準軍事化標準建設管理，對標應急救援主力軍和國家隊定位，全面提升隊伍的正規化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化水平。建成國家應急指揮總部，推進(jìn)區域應急救援中心工程建設，加快構建應急反應靈敏、功能結構合理、力量規模適度、各方積極參與的航空應急救援力量體系，航空應急力量基本實(shí)現2小時(shí)內到達災害事故易發(fā)多發(fā)地域。按照中央層面滿(mǎn)足應對特別重大災害事故的應急物資保障峰值需求、地方層面滿(mǎn)足啟動(dòng)本行政區域Ⅱ級應急響應的應急物資保障需求，健全完善應急物資保障體系，建立中央和地方、政府和社會(huì )、實(shí)物和產(chǎn)能相結合的應急物資儲備模式。構建快速通達、銜接有力、功能適配、安全可靠的綜合交通應急運輸網(wǎng)絡(luò )，進(jìn)一步提高緊急運輸能力，災害事故發(fā)生后受災人員基本生活得到有效救助時(shí)間縮短至10小時(shí)以?xún)取?/span>

“十四五”時(shí)期自然災害防治體系更加高效科學(xué)

習近平總書(shū)記強調，要建立高效科學(xué)的自然災害防治體系，提高全社會(huì )自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障?！兑巹潯吠怀龈母飫?chuàng )新，把新發(fā)展理念貫穿應急管理事業(yè)改革發(fā)展全過(guò)程，用創(chuàng )新的方式、改革的辦法，推進(jìn)自然災害防治理論創(chuàng )新、制度創(chuàng )新、科技創(chuàng )新、文化創(chuàng )新。

一是深化自然災害防治體制機制改革。立足破除體制性障礙，打通機制性梗阻，著(zhù)力深化體制機制改革，構建統一權威高效的治理模式，把握好“防”與“救”、“統”與“分”的關(guān)系，《規劃》明確，形成上下聯(lián)動(dòng)的應急指揮部體系，全面實(shí)行準軍事化管理；優(yōu)化應急協(xié)同機制，健全重大安全風(fēng)險防范化解協(xié)同機制和災害事故應對處置現場(chǎng)指揮協(xié)調機制；壓實(shí)應急管理責任，建立黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的應急管理責任制，將應急管理體系和能力建設納入地方各級黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)內容。

二是優(yōu)化自然災害防治資源要素配置?！兑巹潯访鞔_，聚焦災害事故防控基礎問(wèn)題，強化多學(xué)科交叉理論研究，開(kāi)展重大自然災害科學(xué)考察與調查，實(shí)施重大災害事故防治、重大基礎設施防災風(fēng)險評估等國家科技計劃項目，建設地震科學(xué)實(shí)驗場(chǎng)和地震動(dòng)力學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗室及重大自然災害風(fēng)險綜合防范、復合鏈生災害事故防治等國家級實(shí)驗室和部級實(shí)驗室。加快研制適用于高海拔、特殊地形、原始林區等極端惡劣環(huán)境的智能化、實(shí)用化、輕量化專(zhuān)用救援裝備，加大先進(jìn)適用裝備配備力度，開(kāi)發(fā)應急減災衛星綜合應用系統和自主運行管理平臺，推動(dòng)空基衛星遙感網(wǎng)在防災減災救災中的應用。自然災害防治綜合支撐能力得到全面加強。

三是推動(dòng)自然災害防治共建共治共享?！兑巹潯访鞔_，完善基層應急管理組織體系，提升基層治理能力，新增全國綜合減災示范社區3000個(gè)以上；開(kāi)展形式多樣的科普宣教活動(dòng)，建設面向公眾的應急救護培訓體系；健全社會(huì )服務(wù)體系，強化保險等市場(chǎng)機制在風(fēng)險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，探索建立多渠道多層次的風(fēng)險分擔機制，大力發(fā)展巨災保險。

總之，《規劃》堅持人民至上、生命至上，統籌發(fā)展和安全，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以防范化解重大安全風(fēng)險為主線(xiàn)，以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要為根本目的，深入推進(jìn)應急管理體系和能力現代化?！兑巹潯奉C布實(shí)施必將為建設更高水平的平安中國和全面建設社會(huì )主義現代化國家提供堅實(shí)安全保障。